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关于“扩权强镇”的思考和建议
发布时间:2016-05-05 10:46:00 来源:金沙网上娱乐唯一指定官方网站 编辑:研究室 更多调研视察

关于“扩权强镇”的思考和建议

文    键、李宏保)

  镇是县域经济的重要载体,是统筹城乡发展的重要节点,是加速推进县域工业化、城镇化、现代化的重要基础。乡镇作为最基础的一级政权组织,直接面对和服务于“三农”工作,是统筹城乡协调发展的落脚点和切入点,在经济社会发展中占居十分重要的地位。但现行乡镇行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能普遍弱化,严重制约了镇经济的发展。开展扩权强镇改革工作是全面贯彻落实十八届三中全会和中央城镇工作会议精神,加快统筹城乡综合配套改革步伐,加速推进城乡一体化,推动经济社会又好又快发展的一项重要举措。

  一、目前乡镇运行现状及存在的主要问题

  目前乡镇政府运行普遍存在三种现状:一是权责不统一,不协调,责大于权;二是乡镇政府职能定位不明确,机构设置不合理,管理体制运行不畅;三是乡镇政府愈来愈弱势,变为具体办事机构,责任无限大,权力无限小,在农村,广大老百姓把自己的权力无限放大而把应承担的义务全面淡化。归结起来就是:事多钱不多,事多权不多,事多人不多;“无钱办事,无权管事,无人干事”、“全职全责、无权无钱”的现状。而一些存在的问题则具体表现在以下几个方面:

  1、财政上没钱干事。经济工作是各项工作的中心,也是衡量乡镇工作业绩的主要指标。乡镇为抓经济,可谓是用尽脑子,想尽法子,但总感到力不从心,主要有三个方面的原因。一是乡镇调控能力差。乡镇的上级是县委、县政府,县职能部门对乡镇工作起着很好的指导作用,这一点虽然是明确的,但操作起来难度很大。有少数部门有难事往乡镇推,有好事一杆子到底,乡镇只能被动服从,无主观能动性,以致乡镇调控能力差,政府难以发挥整体效能。二是抓经济缺乏手段。由于乡镇缺乏权力、财力和物力,抓经济调控手段脆弱,特别是在发展二、三产业方面缺乏调控手段。三是乡镇财政压力大。无财政收入渠道导致根本无财力扶持农村发展经济。而执行上级政策,配套实施一些民生工程时往往贴人又贴钱,而上级部门不考虑干事成本,加上物价上涨等因素,要么背上新的债务,要么干成半拉子工程。

  2、人权上无人做事。主要在两个方面:一方面乡镇政府不像县级各部门有分管县领导,属于弱势无话语权;另一方面属于改革的前沿、往往被动执行,一改革就改乡镇,权力上面收,人、财、物上面管,乡镇成为什么都能装的袋子。具体体现在三个方面:一是人员提升难。会做的上不去,不会做的下得来(空降)。干部导向上的问题,导致一些干部走上层路线,逐步脱离群众,心思没在工作上;二是镇级没有人事权,可用人才少之又少,导致了办事效率日益低下,乡镇干部出口不畅,“进来”容易“出去”难已成为一大弊端。加之人才流失严重,使乡镇干部一方面存在青黄不接、整体素质下降的情况,在一定程度上乡镇成了县级部门培养教育干部的义务阵地;另一方面又存在人浮于事,工作效率低下的状况。三是七站八所有上级部门直管,动不了也管不了,地方上的事只好商议干。四是村级干部由群众选举,工资待遇没有保障,工作上大打折扣。

  3、事权上事事要干。权力没有,而事一件也不会少,如果没做好,还吃不完兜着走,谁也得罪不起。规定动作多,自由动作少;乡镇只是具体办事,上级部署工作,又处处设置条件,把基层当贼防,属于典型的“又让马儿跑,又让马儿不吃草”。

  4、工作上绳索太多。考核多、高压线多、雷区多。上面的政策与百姓责任不成正比,百姓把权力无限放大,把义务淡化。乡镇干部怕触及高压线,畏手畏脚。有理无理也上访,违法违纪也上访,信访制度没有得到根本改变,现在仍是困扰乡镇工作的绳索之一。还有就是检查太勤,考核太多,乡镇难以应付。如县科级部门有七八十个,而乡镇站所只有十几个,每个县级部门一年到各乡镇检查两次工作,乡镇一年就要应付检查一百多次。有时还要为市、县提供检查现场,乡镇忙着做准备、搞接待。每个考核工作,都是一条通电的高压线,做不好、做不到,都有可能被电击,搞得焦头烂额。再如安全生产工作,抓安全保稳定是乡镇的第一责任,出了问题一票否决,而乡镇对安全事故责任人没有处罚权、管理权,权力决定效率,没有权力,又怎样去落实工作等等。

  5、待遇上紧了又紧。以前鼓励干部下基层,能提拔重用,还有补助;而现在规范津补贴发放后,发放的项目减少,没有项目不允许发放任何补贴补助,这看起来好像公平公正了,但却一定程度上与乡镇工作的复杂性、繁重性不对等,与乡镇工作的实际情况不相符。乡镇干部不仅承担大量工作,面临的事也是千头万绪,防汛了要值班守库,起火了要扑火救林,“白+黑”、“5+2”是工作常态,而且责任大、负担大,面临风险大。待遇上不如机关,使用上不如机关,基层干部无法安心工作。

  二、扩权强镇的必要性

  实行“扩权强镇”,对于镇级体制改革的深化、对于调整县镇关系、提升镇域经济发展的活力,对构建公共服务型政府,推进社会主义新农村建设、统筹城乡发展等,都具有积极的效应。

  一是有利于融合县镇关系,增强小城镇政府的权能。实行强镇扩权,将赋予镇级政府较大的财政权、城市建设用地审批和相应行政管理权与执行权,增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力,推进公共服务型政府的建设。

  二是有利于转变政府职能,提高镇政府的适应性。由于种种原因,乡镇体制管理不完善,存在着“条块”管理不清晰等问题。实行“强镇扩权”,通过委托授权,势将理顺条块关系,解决基层“有权管不了,无权不能管”的窘境,化解镇政府权小能弱责大的矛盾,有利于县镇两级政府更好的履行行政职能,提高镇一级政府的适应性。同时,会大大提高行政效率,促进政府职能转变,有助于克服和纠正乡镇政府管理“缺位”的弊端。

  三是有利于提高镇域经济发展的活力,推进社会主义新农村建设。扩权强镇的启动,势必推进小城镇和广大农村地区的城市化进程,有助于实现农村富余劳动力的就迁转移,提高人民的生活水平,加快城乡一体化进程,改善新农村建设的总体环境。扩权强镇后,乡镇获得相应的财权、行政管理权与执行权后,会大大提高乡镇发展经济的动力和活力,促进乡镇的社会经济又好又快发展。同时,推进了社会主义新农村建设,促进了城乡的统筹发展,增强了乡镇政府的责任意识。

  四是有利于资源配置,加强县对镇转移资金、技术和人才。扩权后,各种资源也将随着下放,比如政策、人才资源等。一旦扩权强镇政策执行,各种资源必将整合下放,以促进镇域经济的发展,增强发展的内生动力,同时,在业务对接方面,县里必将加大对镇干部进行人才培训、人才交流和设备配置力度,这也是镇级提升管理水平和行政效率的一次难得的机遇。

  三、实施扩权强镇的对策及建议

  一是行政上放权。我们在平时工作会经常遭遇到执法方面的尴尬,如在处理农村土地纠纷、违建拆迁等问题上,由于镇一级政府没有行政执法权,对一些农户稻田违规建房等诸如之类的问题镇政府也只能靠说服、劝阻,但却承担着守土有责的责任,有责无权,结果给镇政府造成了很大的压力,极不利于开展工作。再比如,安全生产事故、食品安全事故、计生、民政等难题一旦在镇发生,镇里的相关负责人同样也将受到处理,“权责不一”的情况屡见不鲜。所以要根据实际需要,将县机关部门在镇域内的管理职权如审批权、处罚权等,全部或部分委托给镇直接行使,并在核定的人员编制范围内,进一步完善内部机构设置,强化政府公共服务职能。可以成立镇综合执法所,采取委托执法方式,把环保、安监、林业、规划、国土等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所,加大镇级政府的管理权限。针对信访和社会稳定方面,影响乡镇发展,对此,我们可视情况在乡镇成立维护社会稳定委员会(副科级单位),由乡镇管辖,主要职能处理如社会治安、信访维稳、土地纠纷等突发事件,维护好基层稳定。

  二是财政上放钱。我们应该统筹兼顾,增强乡镇财力,实行财责统一,从公共财政方面强化对乡镇政府的支持。一是实行财政体制倾斜政策,合理提高对镇级的财政分成比例。二是按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则,完善镇财政体制,使之适应中心镇和较大镇培育和壮大的需要。在镇范围内收取的规费和土地出让金,除规定上缴部分外,地方留成部分向镇倾斜。三是财政部门要强化监管、专款专用。加大对镇的投入。县相关部门整合专项资金。合力支持培育中心镇、大镇。中心镇、大镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目,优先列入政府的重点工程,并安排一定的专项资金给予支持。

  三是组织上放人。扩大镇干部管理权限,围绕提高镇党委、政府抓人促事的能力,加大镇人事方面的建议权以及对机关部门派出单位的管辖权。对“七站八所”等镇属部门的领导班子任免由镇党委负责,在其班子成员任免前书面征求县职能部门意见,如意见不一致,由县委组织部负责协调;各站所领导班子的年终考核由主管部门和镇党委政府共同负责,其考核等次由镇提出书面建议,主管部门予以确认。对镇干部的提拔使用,列入组织干部管理权限的,由镇党委提出书面建议,县委组织部按程序进行考察任免,综合平衡。另外,要加大干部下派和交流力度,抽调选派专业人才到镇任职,这样既达到增人不增编,充实了基层干部队伍,又不断提升了乡镇干部素质,优化了乡镇干部结构。

  四是考核上放活。要科学设置考核指标体系,既要突出全县总体发展目标和重点工作,又要充分考虑乡镇的个性特点。要进一步简体考核并改变考核的方式、方法。宜农则农、宜工则工,实行一镇一标、分类规划,分类指导、分类考核,以调动各乡镇的积极性和创造性,真正发挥考核“指挥棒”作用。

  五是待遇上放宽。乡镇干部是做好“三农”工作的骨干力量,在构建社会主义和谐社会、新农村建设中具有十分重要的作用。然而,多年来,作为国家“行政末梢”、“官末民首”的乡镇干部不仅工作条件差,付出的辛劳多,得到的报酬少,而且很少受到干部政策的眷顾,常常使乡镇干部觉得“政治上没奔头,工作上没干头,思想上没盼头”,以致一些乡镇干部工作积极性不高,甚至要“推着干、哄着干、宠着干”。面对当前的新形势新要求,乡镇工作任务更加繁重,适当提高乡镇干部待遇,让乡镇干部口袋里有钱,脸上有光,这体现了对基层干部的充分尊重。我们应该要因地制宜出台一些优惠政策,在乡镇建立以乡镇连续工作工龄为基础的工资待遇增长机制,合理并灵活确定乡镇各类补贴、补助及津贴的项目和标准,适当提高乡镇干部年终考核奖发放标准,并纳入财政统一发放。

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